Diagnose „Institutionelle Lähmung“

2. Juli 2009 | Von | Kategorie: Politische Institutionen

800px-CH-Bundeshaus-Renovation-2006In der Tagespresse war zu lesen, für die Anhörung über Massnahmen zur Kostendämpfung im Gesundheitswesen («Praxisgebühr») habe Bundesrat Couchepin den gegen 80 Organisationen nur dreieinhalb Stunden Zeit gelassen. Interessant daran sind die gegen 80 Organisationen, nicht die dreieinhalb Stunden. Ein unbefangener Beobachter, z.B. ein ausserirdischer Besucher, würde spontan ausrufen: «So ein System kann doch gar nicht funktionieren!» Zum selben Schluss kam der prominente Politologe und Föderalismusforscher George Tsebelis von der UCLA, als man ihm das schweizerische Politsystem mit seinen unzähligen «veto players» schilderte. Die kostspielige Blockade im Gesundheitswesen ist nur eines von vielen Beispielen. Weitere verschleppte oder blockierte Projekte sind leicht zu nennen: 11. AHV-Revision, Sanierung der IV, Mietrechtsreform, Luftverkehrspolitik/Flughafen Zürich…

Mehr Systemkritik!

Wer so politikkritisch wie die Weltwoche auftritt, jedoch unverdrossen die schweizerischen Sonderfall-Institutionen direkte Demokratie, Föderalismus und Konkordanz verherrlicht und die Schwächen des politischen Systems ignoriert, vermittelt eine widersprüchliche Botschaft. Fehlleistungen von Führungspersonen oder -instanzen im «System Schweiz» erweisen sich oft als Ausfluss der politischen Maschinerie. Die institutionellen Bedingungen prägen die Output-Qualität des politischen Systems. Aus einem Skoda-Autowerk kommt hinten auch nicht plötzlich ein Porsche raus.

Noch im vergangenen Herbst verkündete Finanzminister Merz stramm, das schweizerische Bankgeheimnis sei nicht verhandelbar. Kaum ein halbes Jahr später schwenkte der Bundesrat unter ausländischem Druck die weisse Fahne. Dabei war die labile Position der Schweiz in Sachen Bankgeheimnis schon längst zu erkennen, als Merz als Sprachrohr des Bundesrats gegenüber ausländischen Forderungen noch den starken Mann spielte. Der mangelnde Sinn der politischen Führung für Realitäten und Prioritäten spiegelt weniger persönliches Versagen als ein Systemdefizit: Das politische System erlaubt keine strategische Führung durch die Regierung. Das «Modell Schweiz» ist nicht auf Führung, sondern auf Interessenausgleich angelegt. Die Regierung symbolisiert diesen Sachverhalt an der Staatsspitze: Eine Kollegialregierung aus Parteien mit gegensätzlichen Positionen in zentralen Bereichen wie europäische Integration, Sozialwerke, Gesundheitspolitik, Finanz- und Steuerpolitik oder «Service public». Wen wundert’s, dass die wichtigsten Reformprojekte nicht voran kommen, wenn schon im Bundesrat im Durchschnitt der sieben bloss lauwarmer Reformeifer herrscht!

Ausufernde direkte Demokratie

Volksinitiative für die Komplementärmedizin, «Abzocker»-Initiative zur Beschränkung von Managerlöhnen, «Offroader»-Initiative zur Begrenzung des CO2-Ausstosses von Autos, Volksinitiative der staatlichen Loterie Romande «Geldspiele für das Gemeinwohl» zur Ausschaltung privater Lotto-Anbieter, fünf angedrohte Volksinitiativen des SP, u.a. zur Erhaltung des Poststellen-Netztes bzw. für eine Postbank oder zur Einführung eines Mindestlohns: Fällt in dieser Flut von Initiativen eine grundsätzliche Gemeinsamkeit auf? Die meisten Initiativen fordern staatliche Eingriffe in die Sphäre privater Handlungsrechte bzw. in die Wirtschaftsfreiheit, ein von der Verfassung geschütztes Grundrecht. Dies scheint kaum jemanden zu beschäftigen. In der Themen-Kakaphonie der föderalistischen Referendumsdemokratie geht der Sinn für das Grundsätzliche verloren. Sonst müssten die Leute auch merken, in welch fragwürdiger Weise die Initiativenflut unsere Verfassung mit Anliegen zu belasten droht, die nicht in ein Grundgesetz gehören.

Die heutigen Zustände sind das Ergebnis einer problematischen Dynamik: Seit 1848 sind die Volksrechte stets nur ausgebaut worden. Damit einher ging eine immer weiter fortschreitende Proportionalisierung der Wahlsysteme für öffentliche Ämter. Die Schweiz leidet unter einer «Proporz-Obsession». Stets wurde der Proporz weiter verfeinert, wie wenn dies die Qualität der Demokratie steigern würde. Heute verlangen öffentliche Ämter nicht mehr primär Kompetenz, sondern die mehrdimensional korrekte Herkunft.

Wenn die Flut der Volksinitiativen weiter ansteigt, wird man nicht darum herumkommen, wieder einmal über eine Reform der direkten Volksrechte nachzudenken. Die Schweiz wird ja nicht dadurch zu einem liberalen Rechtsstaat, dass praktisch jedes beliebige Anliegen einer Kollektiventscheidung unterworfen werden kann. Der liberale Rechtsstaat lebt von verfassungsmässigen Regeln, die den Einzelnen vor staatlicher Willkür schützen, den Bereich staatlichen Handelns auf das Nötige begrenzen und der schleichenden Aushöhlung privater Handlungs- und Eigentumsrechte Schranken setzen.

Föderalistischer Kompetenz-Wirrwarr

Trotz Klagen über eine fortschreitende Zentralisierung ist festzustellen: Die Kantone hüten mit grosser Energie ihre traditionellen, teils jedoch überholten und hinderlichen Kompetenzen und Regulierungsinteressen. Und sie beanspruchen immer mehr Einfluss auf die Bundespolitik. Allzu oft betätigen sich die Kantone jedoch als Bremser gegen volkswirtschaftlich gebotene Reformen, sei dies im Gesundheitswesen, in der Steuerpolitik, in der Agrarpolitik oder bei der Liberalisierung im «Service Public».

Im föderalistischen Kompetenz-Wirrwarr ist es praktisch unmöglich, im Landesinteresse liegende Prioritäten im Widerstreit nationaler und regionaler/lokaler Interessen durchzusetzen. Dazu drei Beispiele:

Raumplanung: Die föderalistisch verbrämte Ideologie der flächendeckenden Grundversorgung fördert die Zersiedelung der Schweiz. Der Bund vermag die raumplanerischen Ziele gegen die Interessen der Kantone und Gemeinden nicht durchzusetzen. Ohne institutionelle Reformen mit einer Kompetenzverschiebung zum Bund wird sich nichts ändern.

Flughafen Zürich: Beim unbewältigten politischen Chaos um das Anflugregime ist der wichtigste Flughafen des Landes nicht Opfer deutscher Anmassung. Vielmehr steht man vor dem Scherbenhaufen eines föderalistisch potenzierten Kompetenz-Wirrwarrs. Bezeichnend für die verkehrten Prioritäten ist die Reaktion des Gemeindepräsidenten von Bassersdorf auf die Anregung des Flughafens, der Kanton solle in den Flughafengemeinden einen Planungsstopp verfügen: «Es geht den Flughafen überhaupt nichts an, wo in Bassersdorf gebaut wird.»

Westumfahrung Zürich/Verbindung in die Zentralschweiz: Lokale Widerstände im Kanton Zürich verzögerten die Schliessung der bei weitem bedeutendsten Lücken im Nationalstrassennetz um viele Jahre. Zur Belohnung erhielt der widerspenstige Kanton die wohl teuersten paar Autobahnkilometer der ganzen Schweiz.

Politisierte Wirtschaft

Wirtschaftsethiker fordern, die Wirtschaft müsse wieder unter die Kontrolle der Politik gestellt werden. Damit rennen sie in der Schweiz offene Türen ein. Die Volkswirtschaft steht seit je unter einem Primat der Politik. Dafür gibt es einen verlässlichen Indikator: Seit den 1970er-Jahren erzielte unsere politisierte Volkswirtschaft unter den OECD-Ländern im Mittel die niedrigsten Pro-Kopf-Wachstumsraten.

Zur Politisierung der Wirtschaft tragen Föderalismus und direkte Volksrechte massgeblich bei. Dem Staat vertrauen viele Leute mehr als dem Markt. Sie haben in der föderalistischen Referendumsdemokratie die Möglichkeit, dies immer wieder auszudrücken. Der Grundsatz, dass staatliche Eingriffe in Märkte nur dort gerechtfertigt sind, wo echtes Marktversagen zu korrigieren ist, hat kaum Wirkung. Statt in der ordnungspolitischen Verträglichkeitsprüfung staatlicher Aktivitäten den staatsbeschränkenden ökonomischen Begriff des öffentlichen Gutes anzuwenden, hat sich in den Politikerköpfen die juristische Floskel vom «öffentlichen Interesse» festgesetzt. Kein Wunder liegt die schweizerische Staatsquote, korrekt berechnet, mit gegen 50 Prozent locker auf dem Niveau der europäischen Wohlfahrtsstaaten. Vergleiche belegen eine überdurchschnittlich hohe staatliche Regulierungsdichte. Die Kantone regulieren kräftig mit. Der Anteil staatlich regulierter Preise ist hoch. Staatlich dominierte Aktivitäten und Branchen mit wesentlicher Staatsbeteiligung haben wir in Schule/Bildung, Stromwirtschaft, Gesundheitswesen, elektronischen Medien, Postdiensten, Bahnverkehr, Telekommunikation, Sozialversicherungen, Bankwesen, Landwirtschaft. Zudem gibt es staatliche Beteiligungen an Unternehmen in unzähligen Varianten.

160 Jahre nach Gründung des Bundesstaats ist der innerschweizerische Binnenmarkt noch nicht realisiert. Wettbewerbs-Föderalismus in Ehren, aber es gibt auch den kostspieligen Umverteilungs- sowie den Regulierungs-Föderalismus. Ihre Souveränität interpretieren die Kantone gerne als Regulierungsautonomie. Dies erhält Schranken im Bereich der vier Binnenmarkt-Freiheiten aufrecht. Ganz in diesem Geiste dürfte sich im öffentlichen Beschaffungswesen auf Druck der Gewerkschaften eine innerschweizerische Entsenderichtlinie durchsetzen. Dies bedeutet, dass auswärtige (!) Anbieter aus anderen Kantonen die Arbeitsbedingungen des Kantons des Auftraggebers einhalten müssen. Die Gewerkschaften können dabei bestimmt auf die mehrheitliche Unterstützung der Kantone zählen. Erstaunlich oft verbünden sich Kantonsinteressen mit den Regulierungs- und Umverteilungspostulaten linker Parteien.

Für eine «Lex Leuenberger»

In der Beurteilung der eigenen Institutionen sind wir befangen. Reformbedarf wird kaum gesehen. Die «neuen» Vorschläge für kosmetische Systemreformen (Staatssekretäre, 2-jähriges Bundespräsidium) sind kalter Kaffee. Niemand möchte die direkten Volksrechte oder den Föderalismus abschaffen. Weniger rabiate Neuerungsvorschläge sind aber schon länger im Gespräch.

Die Qualität der politischen Führung hängt auch von den Wahlverfahren ab. Weshalb also nicht einmal eine Initiative zur Gesamtwahl des Bundesrats? Die heutige Einzelwahl in der Reihenfolge des Amtsalters zwingt die Parlamentarier aus Angst vor Retourkutschen zu strategischem Wahlverhalten und vermag keine zielgerichtete handlungsfähige Regierung hervorzubringen, weil eine verbindliche programmatische Orientierung fehlt. Auch bei Rücktritten, exemplarisch wieder im aktuellen Fall von Bundesrat Couchepin, bieten in diesem System die Rechnereien um die konkordanzmässig «korrekte» Nachfolge und die verschlungenen taktischen Spielchen der Parteien regelmässig absurdes Theater. Statt dass dieses bemühende Schauspiel eine öffentliche Debatte über das jetzige Wahlverfahren auslöst, berichten sämtliche Medien seitenlang kritiklos über dieses eidgenössische politische Unterhaltungsprogramm.

Oder warum nicht eine Volksinitiative «2 Legislaturen sind genug!» zur Amtszeitbeschränkung für Bundesräte («Lex Leuenberger»)? Oder weshalb nicht eine Initiative zur Reform des Wahlmodus für den Nationalrat nach dem Vorschlag des Freiburger Ökonomen Reiner Eichenberger? Danach würde die Hälfte des Rats in einem nationalen Wahlkreis gewählt, um die Dominanz der lokalen Interessenvertreter zu brechen. Schliesslich heisst das Gremium ja Nationalrat. Oder eine Initiative zur Einschränkung des Einflusses der Sonderinteressen? Oder eine Volksinitiative zur Korrektur der seit 1848 stark zugunsten der kleinen Kantone verschobenen Gewichte im Bundesstaat?

Wenn wir weiterhin ohne Prioritätsordnung bloss über eine Unzahl von mehr oder weniger wichtigen Sachthemen debattieren, geht der Blick für das Grundsätzliche verloren. Institutionelle Reformen könnten die generelle Lösungsfähigkeit des Systems unabhängig vom Sachthema verbessern. Auch wären Volksinitiativen zur Reform von Institutionen, im Gegensatz zu den Anliegen der aktuellen Initiativenflut, absolut verfassungswürdig.

(Dieser Text erschien leicht gekürzt in der „Weltwoche“ Nr. 27 vom 2. Juli 2009)

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